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指导单位:中央文化和旅游管理干部学院

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长城国家文化公园建设的若干思考

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发表时间:2021-07-13 13:49来源:中国社会科学院旅游研究中心

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2019年7月24日中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》(以下简称《方案》)。2019年9月30日,《方案》由中共中央办公厅、国务院办公厅印发。
长城国家文化公园建设既是国家文化战略,同时也是以文旅、农旅融合为导向的区域发展新战略。长城国家文化公园建设的背景是发掘好、利用好丰富的长城文化、丰富的长城文物和文化资源。我们需要了解中央的指导思想、基本原则和主要目标,还要了解长城国家文化公园建设的国家规划、管理机制和国家重点工程安排等,这样,在推动长城文旅发展的过程中,就可以对国家文化公园建设的时间表、路线图有一个明确的把握。
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一、长城国家文化公园建设的指导思想



中央关于长城等国家文化公园建设的指导思想是什么?我们如何认识和把握国家文化公园建设的指导思想?《方案》里提得非常明确,就是要全面贯彻党的十九大精神,以长城、大运河、长征沿线一系列主题明确、内涵清晰、影响突出的文物和文化资源作为主干,生动呈现我们中华文化的独特价值理念和鲜明特色,促进我们科学保护、世代传承、合理利用,积极拓展思路、创新方法、完善机制,做大做强中华文化的重要标志。这就是国家文化公园建设的指导思想,学习中央文件首先要理解这一点。

中央为了加强对国家文化公园建设的领导,专门成立了长城、大运河、长征三大文化公园建设领导小组。领导小组负责全方面的工作,领导小组下设办公室负责具体工作。其中,长征文化公园建设由中宣部和文旅部两部委牵头,大运河文化公园建设由国家发改委和文旅部牵头,长城文化公园建设由文旅部和国家发改委两部委牵头。目前,长城国家文化公园各省的规划编制工作都已经完成。总的来说,各项工作的开展还比较顺利。

《方案》首先强调一定要处理好长城传承保护与合理利用之间的关系。保护和利用这两个方面既要兼顾,又要有侧重。长城国家文化公园的四大主体功能区,第一个就是管控保护区;实施的五大工程,第一项也是保护工程。保护工程肯定是动作最快的,现在国家已经开始安排重大修缮保护项目。

长城国家文化公园既要严防不恰当开发和过度商业化,又要鼓励各级政府和企业对长城文化旅游资源进行开发。不但要开发,还要培育一批有竞争力的长城文旅企业。强调利用、强调开发,就是要让文物说话,让历史活化,让文化走入人们的生活。发展中华优秀传统文化不能只靠说,要走出一条创造性转化、创新型发展的路子,只有这样才能把传承和发展先进文化等一系列中央精神落到实处。
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二、长城国家文化公园建设的基本原则



第一个原则是保护优先,强化传承。在长城国家文化公园建设过程中必须要落实保护第一的原则,严格落实保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的文物工作方针,这是《文物保护法》规定的。长城国家文化公园建设就是要真实、完整保护,传承文物和非物质文化遗产,突出活化传承和合理利用,与人民群众精神文化生活深度融合、开放共享。在保护的基础上,强化对中华民族优秀文化的传承,这是第一个原则。

第二个原则是文化引领,彰显特色。《方案》明确提及,要坚持社会主义先进文化发展方向,深入挖掘文物和文化资源精神内涵,充分体现中华民族伟大的创造精神、奋斗精神、团结精神和梦想精神,焕发新时代风采。长城国家文化公园建设要能够充分体现中华民族的创造精神。我们祖先在当时的条件下,修建万里长城以构建长城内外的和平,就是中华民族创造精神的体现。长城国家文化公园建设要在这方面进行深入挖掘和展示。

第三个原则是总体设计,统筹规划。中央要求,建设要坚持规划先行,突出顶层设计,统筹考虑资源禀赋、人文历史区位特点和公众需求,注重跨地区、跨部门协调,有效衔接法律法规、制度规范,发挥文物和文化资源的综合效应。长城国家文化公园建设正在做建设保护规划,文旅部在做全国的建设保护规划,各个相关省份也都在做分省的建设保护规划,这些工作都是在落实《方案》中规划先行、做好顶层设计的要求。

第四个原则是积极稳妥,改革创新。中央要求,要突出问题意识,强化全球视野,树立中国高度,具备时代眼光,破除深层次制约和矛盾,既着眼长远又立足当前,既尽力而为又量力而行,务求符合基层的实际,得到群众认可,经得起时间检验,打造民族性、世界性兼容的文化名片。我们要深入思考和认识中央的要求,将长城国家文化公园建设作为一项历史使命和任务完成好。

第五个原则是因地制宜,分类指导。中央要求,要充分考虑地域广泛性、文化多样性和资源差异性,实行差别化的政策措施,有主有次,分级管理以地方为主,最大限度调动各方积极性,实现共建共赢。除了春秋战国时期一些诸侯国相互防御的长城之外,中国历代长城都是修建在北方农牧交错地带,从东北、华北到西北,长城沿线各省区市的自然和人文差异较大,强调因地制宜、分类指导,就要采取差别化对待,不能一刀切,更不能一哄而上。

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三、长城国家文化公园建设的主要目标



《方案》对长城国家文化公园建设的时间目标做出了明确规定,那就是计划用4年左右时间,到2023年底基本完成。河北省是长城国家文化公园建设的试点省,要求在2021年底基本完成。基本完成指的是长城沿线文物和文化资源保护传承利用、协调推进局面要初步形成,建立一个权责明确、运营高效、监督规范的管理模式,并形成一批可复制推广的经验,为全面推进国家文化公园建设创造良好条件。

长城国家文化公园建设的范围也规定得非常清晰。长城涉及北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆15个省区市,这些地方全部在长城国家文化公园建设的范围内。长城国家文化公园不仅包括明长城,战国、秦、汉、北魏、北齐、隋、唐、五代、宋、西夏、辽、金等朝代具备长城特征的防御体系也包括在内。

关于长城国家文化公园的功能区建设,《方案》要求结合国土空间规划,建设四大主体功能区,各功能区要根据各地文物和文化资源的整体布局、禀赋差异、人居环境、自然条件、配套设施等情况进行规划设计。

第一个主体功能区是管控保护区。管控保护区是为长城及相关文物本体保护而设置的,应该和长城保护规划确定的文物保护单位的保护范围相一致,或者说只能比文物保护单位的保护范围更大而不能更小。管控保护区不仅要对长城文物的本体进行保护,还要对长城所在地的周边环境实施严格保护和管控。

第二个主体功能区是主题展示区。主题展示区包括核心展示园、集中展示带、特色展示点等展示空间。核心展示园是对人们开放的空间,是人们参观、游览的地方,所以要求地理位置和交通条件都相对便利。各地在安排核心展示园的时候,首先要选择开放的游览景区,因为这些景区的地理位置都很好,交通上也相对便利。有了核心展示园,再安排集中展示带。长城作为线性文化遗产,集中展示带也非常重要。要把长城文化带上相应的省市县级文物资源,汇集成文化载体密集的文化展示带,将这条线上与长城相关的文物资源串联起来,形成一条长城历史文化的集中展示带。特色展示点主要是一些有特殊文化意义或者体验价值,但是布局又较为分散的长城相关文物点。特色展示点或是体量不够大,或是远离核心展示园和集中展示带,却很有特殊的文化意义。

第三个主体功能区是文旅融合区。文旅融合区主要是利用长城文物和文化资源的外溢辐射效应,推动长城区域的经济发展。这是长城国家文化公园建设文旅深度融合发展的主体功能区。文旅融合重要的是做出业态,推出文旅项目、文旅产品,发展文旅企业,推动旅游产业的发展。

第四个主体功能区是传统利用区。城乡居民传统的生活、生产区域,通过合理保存传统的文化生态,适度发展文化旅游,发展特色生态产业。在这个区域,要适当控制大规模的生产经营活动,逐步疏导和撤出那些不符合国家文化公园建设规划要求的设施和项目。传统利用区是一代代人在这个地区从事生产生活活动形成的一个特色传统区域。对传统利用区,首先要保护特色,在此基础上适度发展文化旅游或特色生态产业。

长城国家文化公园建设,要坚持保护优先、强化传承,文化引领、彰显特色,总体设计、统筹规划,积极稳妥、改革创新,因地制宜、分类指导原则,主要目标任务是管控保护、主题展示、文旅融合、传统利用四大主体功能区建设。《方案》部署的各项建设任务是否落到实处,主要是看四大主体功能区建设是否能够很好地完成。
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四、长城国家文化公园

建设的管理体制问题



规划是解决长城国家文化公园怎么建的问题,那么长城国家文化公园由谁来建?这方面《方案》也做出了明确规定,那就是要充分发挥地方党委和政府的主体作用。长城国家文化公园的建设要完善相应的管理体制,构建中央统筹、省负总责、分级管理分段负责的工作机制。

这样的安排体现的是责任分工的制度。中央统筹就是中央各部委负责统筹,像中宣部、文旅部、国家发改委等部门都属于统筹的领导机构。省负总责就是有长城的各个省区市的党委、政府对自己管辖范围内的长城国家文化公园建设负总责。分级管理分段负责就是要求各市县基层党委、政府负责按照顶层设计的要求做好具体的组织实施工作。国家在政策、资金等方面为长城国家文化公园建设创造条件,长城沿线各省区市的党委和政府承担主体责任,负责加强资源整合和统筹协调,各基层政府具体抓好落实。

《方案》强调,做好长城国家文化公园建设首要任务是加强组织领导。中央已成立国家文化公园建设工作领导小组,中宣部部长和宣教局局长分别担任领导小组组长和办公室主任。中共中央宣传部、国家发展改革委、文化和旅游部、国家文物局等相关中央机构,也分别成立了长城、大运河、长征国家文化公园建设领导小组和办公室。在各部委的统筹领导下,还要分别设立三大国家文化公园建设专家咨询委员会,为这项工作的开展提供决策参谋和政策咨询。

长城国家文化公园建设是由文旅部和国家发改委两个部委联合牵头的,领导小组办公室设在文旅部。办公室的具体工作由文旅部资源开发司负责,资源开发司的领导作为办公室专职副主任,负责长城国家文化公园建设工作的协调和统筹,实际上就是由文旅部负责,现在文旅部已经成立专班。国家层面上的领导机构已经建立起来并开展工作。长城沿线各省区市相应成立了领导机构,有些地级市也成立了领导机构。国家文化公园建设的管理体制,就是要形成从中央到地方齐抓共管的局面,协调推进各项工作。
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五、长城国家文化公园建设的规划编制



长城国家文化公园建设,要推动长城的保护、传承和利用三个方面的协调发展,这个理念是《方案》明确要求的。要通过修订完善《长城保护条例》和编制”长城国家文化公园建设保护规划”,并制定一系列配套规章制度,指导全国的长城国家文化公园建设。有长城的相关省份,已经对辖区内的长城文物和文化资源进行了系统的梳理,基本完成了各自的编制规划工作。中央有关部门根据各省区市的建议再抓紧制定全国的长城国家文化公园建设保护规划。

长城国家文化公园的建设保护规划,要对有长城的15个省各自的规划建议进行梳理,按照多规合一的要求,结合国家的国土空间规划开展编制工作。长城国家文化公园建设保护规划完成之后,15个省各自要在已经完成的前期规划建议的基础上进行修订完善,制定出各自的长城国家文化公园建设保护规划,为长城文化遗产和文化资源保护、传承、利用工作奠定基础。

国家层面规划完成之后,还要广泛征求各省区市和各部委的意见,然后再进一步修改完善,经国家文化公园建设领导小组审议后报中央批准实施。文旅部除了要做长城国家文化公园建设保护规划,还要做长城国家文化公园的文旅融合发展专项规划。
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六、长城国家文化公园

建设的国家重点工程问题



长城国家文化公园建设要集中力量,实施一批标志性的工程。《方案》明确规定,在重点建设管控保护、主题展示、文旅融合、传统利用四大主体功能区之外,还要建设五大工程,包括保护传承工程、文化研究挖掘工程、环境配套工程、文旅融合工程和数字在线工程。这五大工程都是长城国家文化公园建设的基础工程。

(一)保护传承工程

首先要针对长城保护实施重大修缮保护项目。长城保护传承工程要坚持最小干预原则,要对有损毁可能的长城文物遗址遗存进行抢救性保护。长城保护要做预防性、主动性的保护,通过保护措施排除文物本体的病害,使其”延年益寿”。要把长城倒塌的风险控制住,这就是预防性、主动性保护措施。长城的保护除了一些点的保护,今后还要考虑集中连片保护的问题。保护除了加大抢险加固力度,还要防范不恰当的开发和过度的商业化,这方面要加大政府的管控力度。

(二)文化研究挖掘工程

长城国家文化公园是爱国主义教育基地,各地建了不少的博物馆、纪念馆、陈列馆、展览馆等展示场馆作为教育培训基地、社会实践基地。它们都属于推进长城保护传承工程的建设,都需要有具体内容的支撑,这就要求我们加强对长城历史文化的研究和对地域文化的挖掘。长城国家文化公园要因地制宜开展宣传教育活动,让长城文化融入群众的生活之中。

(三)环境配套工程

这项工程是要修复遭到不同程度破坏的国土空间。空间环境固然要利用大自然生态系统的自然修复能力,也要有主动的干预。比如水土流失的治理,就属于污染防治项目。环境配套工程还包括改善交通。国家的顶层规划就包括长城旅游公路规划,要打通断头路,较大幅度改善旅游公路的条件。

(四)文旅融合工程

严禁过度开发和过度的商业化,不是不做开发利用。文旅融合工程就是要强调利用,要推进长城及相关的优质文化旅游资源的一体化开发利用,打造一批长城文旅融合发展示范区,培育一批有竞争力的长城文旅企业。好的产品是好的企业做出来的,长城周边以塞上风光为特色发展生态文化产品,要靠有竞争力的长城文旅企业来投资运营。长城国家文化公园建设也很需要文旅融合产品设计,《方案》明确规定鼓励发展深度文化体验游和中小学研学旅行,这就是在讲文化旅游产品。开发长城文化旅游,培育长城文化旅游商品,目的是扩大文化消费的供给。在长城沿线推出连线成片的参观游览经典线路,满足旅游市场的消费需要。

(五)数字在线工程

突出在线工程就是要加强数字基础设施。数字基础设施建设,是实现主题展示的重要手段。四大功能区要实现无线网络的全部覆盖,实现5G移动通信网络的全覆盖,要充分利用现有的技术条件、现有的设施和数字资源。另外,长城国家文化公园官网,也要不断丰富和完善,真正做到对长城文物和文化资源进行数字化展示。中央建设数字在线工程是为了打造永不落幕的网上空间,要依托国家数据共享交换平台体系,建设完善长城文物和文化资源数字化管理平台。

长城国家文化公园建设现在处于顶层设计阶段,处于制定规划阶段,下一步就是项目实施和推进阶段。在国家顶层设计和省一级的规划完成之后,要研究论证一些长城国家文化公园建设项目,国家要形成长城文化公园建设的国家级项目库,各省区市也要形成长城文化公园建设的项目库。这些项目的建设,将会得到国家发改委、国家开发银行等的支持。《方案》提出,在国家文化公园建设过程中,国家将在政策、资金等方面提供支持。

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作者:董耀会,中国社会科学院旅游研究中心特约研究员,中国长城学会副会长,   河北地质大学长城研究院院长,燕山大学中国长城文化研究与传播中心主任、教授
来源:《2020~2021年中国旅游发展分析与预测》(《旅游绿皮书No.19》),中国社会科学院旅游研究中心编著,社会科学文献出版社2021年出版

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